پس از 9 سال تجربه ادغام دو حوزه صنعت و تجارت در کشور بار دیگر موضوع تفکیک این دو حوزه علیرغم مخالفت های زیاد، در دستور کار قرار گرفته است.
*** سریال تفکیک و ادغام وزارتخانه صمت
به گزارش صنایع، مصطفی طاهری رییس کمیسیون صنایع و معادن مجلس در یاداشتی درباره تفکیک وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت، نوشت:
حوزه صنعت، معدن و تجارت بارها از سال 1308 تاكنون با ادغام و تفکیک و همچنین تغییر نام‌های مختلف دچار تغییر و تحولات ساختاری شده است (مجموع تفکیک و یا ادغام‌های حوزه‌های بازرگانی و صنایع برای هفتمین بار اتفاق می‌افتد).
در تیرماه 1390 پس از یک دوره ثبات 40 ساله در شکل‌گیری وزارت بازرگانی مستقل مجدداً دو حوزه صنایع و معادن و بازرگانی به موجب «قانون تشکیل دو وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی و صنعت، معدن و تجارت مصوب 8/4/1390» با هم ادغام شدند که تاکنون ادامه دارد.
در هفته جاری دولت مصوب کرد که وزارتخانه صمت به دو وزارتخانه تفکیک شود.
ارزیابی تطبیقی تغییر ساختار وزارتخانه‌ها در کشورهای مختلف جهان سیاست‌های اصلاح ساختار در کشورهای مختلف جهان نشان می‌دهد که کشورها معمولاً براساس الگوی توزیع اولویت‌ها در حوزه‌های مختلف و تجانس عملکرد دستگاه‌های اجرایی حاضر در حوزه‌های مختلف اقدام به ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌های خود می‌کنند.
به‌عبارت دیگر براساس تجربه جهانی، مهم‌ترین دلایل تفکیک یا ادغام وزارتخانه‌ها، اهداف توسعه‌ای و کارکردی کشورها تحت استراتژی و راهبردهای بلندمدت است.
در کشورهای مختلف دنیا نسخه‌های مختلفی از ادغام یا تفکیک در حوزه‌های صنعتی و تجارت استفاده مي‌شود، اما نکته مهم آن است که در عمده این کشورها، سیاست‌های تجاری و صنعتی با هم هماهنگ و سازگار هستند و این سیاست‌ها در یک نهاد مستقل یا چند نهاد به هم مرتبط، همساز شده و به اجرا در می‌آیند.
*** تنها نسخه‌ای که وجود دارد چیست؟
تجربه کشورهای جهان حاکی از آن است که در حوزه تحولات ساختاری در سطوح وزارتخانه، هیچ نسخه واحدی وجود ندارد و شاید بتوان گفت تنها نسخه‌ای که از بررسی تجربیات جهانی به‌دست می‌آید شامل دو توصیه باشد؛ اول اینکه هر اقدامی‌در این زمینه باید برمبنای برنامه و راهبرد مشخص و با هدف کاهش هزینه و بهبود تخصیص منابع صورت پذیرد و دوم اینکه هر تصمیمی در رابطه با ادغام یا تفکیک در رأس هرم اجرایی دولت باید براساس شرایط اقتصادی و میزان توسعه‌یافتگی و توزیع اولویت‌های هر کشور در مسیر توسعه باشد.
در نگاه شکلی و فرم وزارتخانه‌ها، این نکته حائز اهمیت است که بسیاری از کشورها خصوصاً کشورهای جنوب شرق آسیا که رشد سریع صنعتی آنها به معجزه آسیایی مشهور شده است، از الگوی ادغام دو حوزه تجارت و صنعت و مدل میتی (MITI) ژاپن استفاده کردند و کشورهای کره جنوبی، هنگ‌کنگ، سنگاپور و مالزی ازجمله این کشورها هستند.
در کشورهای بزرگ صنعتی مانند آمریکا، آلمان، فرانسه، روسیه نیز حوزه‌های صنعت و تجارت ادغام هستند، ولی عموماً در قالب وزارت اقتصاد شبیه ساختار وزارت اقتصاد ایران در سال 1341 اداره می‌شوند.
در مقابل کشورهای زیادی مانند کانادا، ترکیه، انگلستان، ایتالیا، چین، اندونزی، بلژیک دارای وزارت بازرگانی مستقل از وزارت صنعت هستند، اما در همه این کشورها، سیاست‌های تجاری و صنعتی به‌صورت متمرکز و هماهنگ تصمیم‌گیری و اجرایی می‌شود.
در ادامه دلايل مخالفان و موافقان تفكيك وزرات صنعت، معدن و تجارت آورده مي‌شود.
1- تعاون، کار و رفاه اجتماعی و صنعت، معدن و تجارت مصوب 8/4/1390، وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی در هم به ظاهر ادغام شدند و پس از 9 سال تجربه ادغام دو حوزه صنعت و تجارت در کشور و تجربه حضوری ۷ وزیر و سرپرست در وزارت صنعت، معدن و تجارت، تاکنون نتوانسته اقناع لازم جهت تداوم مدل ادغام در اقتصاد ایران را فراهم سازد و به همین دلیل موضوع تفکیک این دو حوزه بارها ازسوی دولت و مجلس و صاحبنظران مطرح شد (مخالفان تفکیک هم نظرات زیادی دارند) و در چند سال اخیر برای سومین بار پیشنهاد تفکیک وزارت صمت مطرح شده است.
*** دلايل مخالفان انفكاك وزارت صنعت، معدن و تجارت
مخالفان تفكيك دو وزارتخانه، موارد و استدلالهاي ذيل را مطرح مي‌كنند:
1- لــزوم اتخــاذ سياســت هــاي تجــاري و صنعتــي بــه صــورت يکپارچــه
مخالفــان تفکيــک معتقدنـد سياسـت هـاي تجـاري بايـد در خدمـت توليـد قـرار گيـرد و از ايـن رو سياسـت‌هـاي تجـاري و صنعتـي بايـد بـه صـورت يکپارچـه اتخـاذ شود. ايـن افـراد بيـان مي‌کننـد کـه بـدون
سياسـت تجـاري هماهنـگ بـا صنعـت، نمـي‌تـوان توليـد قدرتمنـد داشـت. همچنيـن در اين حالت، زنجيـره کامـل از توليـد بـه مصـرف در اختيـار يـک وزارتخانـه خواهـد بـود و مـي‌تـوان منفعـت کل زنجيـره را تأميـن کـرد.
2- وجـود تجربـه جهانـي در مديريـت يکپارچـه توليـد و تجـارت
مخالفـان تفکيـک، عمومـاً بـه تجربـه جهانـي موجـود اشـاره مي‌کننـد و مي‌گوينـد بيـش تـر کشـورهاي صنعتـي دنيـا از الگـوي تجميـع تجـارت و توليـد در يـک وزارتخانـه اسـتفاده مي‌کننـد و ايـن الگـو در جهـان موفـق بـوده است.
3- تداخل وظايف
مخالفـان، معتقدنـد وظايـف بازرگانـي بـا صنعـت تداخـل دارد و هميـن تداخـل موجـب اختـلاف مي‌شـود. بـه هميـن جهـت بـود کـه دو وزارتخانـه سـابق اختلافاتـي در خصـوص سياسـت‌هـاي تجـاري و تداخـل آن بـا توليـد داشـتند کـه بـا ادغـام، مشـکل مذکـور برطـرف شـده اسـت.
4- ضـرورت منطقي سازي اندازه دولـت
يکـي ديگـر از ادلـه مخالفيـن ايـن اسـت کـه بـا توجه بـه برنامه پنجـم، کاهـش تعـداد وزارتخانـه¬هـا و کوچـک سـازي دولـت ضـرورت دارد و هـم اکنـون نيـز بايـد بـه ايـن سـمت حرکت کـرد.
5- مديريت صادرات و واردات
جلوگيري از واردات بي رويه كالاهاي مصرفي و نهايي توسط بخش بازرگاني مستقل و جلوگيري از صادرات مواد اوليه و خام و پرهيز از خام‌فروشي و از طريق تخصيص اين كالاها به بخش توليد و ايجاد ارزش افزوده براي کالاهاي توليدي صادرات محور نيز از ديگر استدلالهاي مخالفين تفكيك به شمار مي‌رود.
ساير موارد نيز به صورت فهرست‌وار به شرح ذيل است:
6- هم‌افزايي تصميمات و سياست‌ها
7- يکپارچگي مديريت زنجيره توليد تا مصرف
8- کاهش حجم دولت به واسطه حدف يك وزير و برخي از زيرمجموعه‌هاي مربوط بر اساس قوانين بالادستي
9- تمرکز سياست¬هاي تجاري، بازرگاني و توليدي
10- كنترل بازار از طريق ايجاد هماهنگي ميان سياست¬هاي تامين و توليد كالا
11- کوچک‌سازي و کاهش روند بوروکراسي
12- حذف فرآيندهاي بي‌مورد، اصلاح ساختار و ايجاد پنجره واحد براي کاهش سرگرداني مراجعه‌کنندگان، از ديگر اقداماتي است که بايد در دوران ادغام اجرايي مي‌شد، اما شواهد امر بيانگر آن است که اين کار به‌صورت ناقص صورت گرفته است.
13- همگرايي صنعت و تجارت براي تسهيل فرآيند صادرات، واردات و حمايت از توليد و برقراري موافقت نامه و قطعنامه هاي تجارت آزاد منطقه اي، بين المللي و چند جانبه با کشورهاي ديگر
14- تجارب موفق جهاني برخي کشورها در ادغام
15- بوجود آمدن هماهنگي سياستهاي تجاري و صنعتي و در نظر گرفتن هم‌زمان منافع توليد‌كنندگان و مصرف‌كنندگان و لزوم يكپارچگي زنجيره توليد تا مصرف براي نفوذ در بازارهاي جهاني
16- تضاد ميان سياستهاي صنعتي و تجاري و لزوم همگرايي در جهت رفع تضادهاي فوق
17- حذف وظايف موازي و تكراري و تا حدودي تجميع وظايف متجانس در يك دستگاه واحد
18- اصلاح ساختار و تشكيلات كلان دولت با توجه به اهداف سند چشم‌انداز و سياستهاي كلي نظام و با عنايت به بازتعريف نقش دولت در سياستهاي ابلاغي اصل چهل‌وچهارم قانون اساسي
2-2- دلايل قانوني مخالفت
نظر مخالفان تفكيك، برخي الزامات قانوني نيز استدلال‌هايي را ايجاد مي كنند كه بر اساس آن بايد تفكيك دو وزارتخانه را منتفي دانست:
1- بند «10» اصل سوم: ايجاد نظام اداري صحيح و حذف تشكيلات غيرضرور قانون اساسي
2- بند «ج» سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران
تغيير نقش دولت از مالكيت و مديريت مستقيم بنگاه به سياستگذاري و هدايت و نظارت، توانمند‌سازي بخش‌هاي خصوصي و تعاوني در اقتصاد و حمايت از آن جهت رقابت كالاها در بازارهاي بين‌المللي، آماده‌سازي بنگاه‌هاي داخلي جهت مواجهه هوشمندانه با قواعد تجارت جهاني در يك فرايند تدريجي و هدفمند، توسعه سرمايه انساني دانش‌پايه و متخصص، جهت‌گيري خصوصي‌سازي در راستاي افزايش كارايي و رقابت‌پذيري و گسترش و …
3- تبصره «2» قانون تشکيل دو وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعي و صنعت، معدن و تجارت مصوب 11/4/1390
4- بند 16 سياستهاي کلي اقتصاد مقاومتي (ابلاغي مقام معظم رهبري در تاريخ 29/12/1392)
5- ماده 28 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادي و …
*** دلایل موافقین تفکیک وزارتخانه
موافقين تفكيك دو وزارتخانه را بر اساس استدلالهاي زير منطقي و درست ارزيابي مي‌كنند:
1- عدم لزوم ايجاد يكپارچگي و هماهنگي در كل زنجيره‌هاي توليد و توزيع در كشور در عمل به دلايل:
– متمرکز شدن سياستگذاري و مديريت
– وزارتخانه ادغامي (به عنوان يك سيستم) دچار پيچيدگي و سنگيني شده است كه مديريت چابك و كاراي آن امري تقريبا محال مي‌نمايد.
– ادغام بخش «صنعت و معدن» كه بيشتر دغدغه توليد و بهره‌برداري را دارد با بخش «بازرگاني» كه ماهيتي فرابخشي دارد و دغدغه‌اش تجارت و حضور در بازارهاي جهاني و نيزحمايت از مصرف‌كنندگان است.
– ماهيت وظايف فرابخشي وزارت بازرگاني سبب شد تا با ادغام در وزرات صنعت، معدن و تجارت و قانون تمرکز وظایف وزارت جهاد کشاورزی، نظام بازرگاني کشور بدون متولي کارآمد باقي بماند.
– با ادغام فعاليت‌هاي تجاري و بازرگاني، بخش‌هاي موثر در صنعت مانند صنايع پتروشيمي، صنايع مخابراتي، صنايع دارويي، صنايع نظامي و صنايع كشاورزي مورد غفلت قرار می¬گیرند.
– به فراموشی رفتن دیپلماسی تجاری و مسکوت ماندن موضوع پیوستن به سازمان تجارت جهانی( WTO)
2- افزایش چابکی و تسریع در امور تجاری
بـا ادغـام بازرگاني در صنايـع و معـادن، ايـن وزارتخانـه بسـيار بـزرگ شـده و حجـم کارهـاي آن نيـز افزايـش يافتـه اسـت، بنابرايـن حتی يـک وزيـر توانمنـد هم اداره ايـن سـاختار را نـدارد و برخـي وظايـف بـه صـورت ضعيـف و ناقـص صـورت مي‌گيـرد.
3- عدم ادغام در ساختار فعلي وزارت صنعت، معدن و تجارت
در ساختار فعلی وزارتخانه بیشتر تجميع یا چسبیدن دو وزارتخانه صورت گرفته است و نه ادغام و تغيير خاصي در رويكردها و پارادايم‌هاي وزارتخانه صورت نگرفته است از اين رو بهتر است تفكيك نهايي شود. عدم وجود بستر مناسب جهت ادغام به جهت عدم خروج کامل وزارتخانه از فعالیت‌های صنعتی، معدنی و تجاری و ادامه تصدی‌گری ها، مانع از تکمیل روند ادغام شده است.
4- کمرنگ شدن یا تحلیل رفتن يکي از وزارتخانه‌هاي ادغام شده
با توجه به سبقه فعالیتی وزیران وزارتخانه ادغام شده در سالهای پس از ادغام، از اینکه صنعتی باشد یا بازرگانی، یکی از دو موضوع محوری صنعت و تجارت مورد غفلت قرار گرفته است. بعبارت دیگر مشکل مدیریتی و خلاء مدیریت تکنوکرات در سطوح معاونت ها بیش از پیش نمایان شد. انحلال معاونت امور بين الملل (بلاتکليفي در استراتژي پيوستن به WTO) و انحلال و تغيير معاونت توسعه بازرگاني داخلي (بلاتکليفي و تعارض در سياست گذاري شبکه توزيع و عدم کارآمدي نظام مديريت بازار) از مصادیق آن است.
5- عدم شکل گيري نظام تعرفه اي براي حمايت هدفمند از توليد بخش هاي مختلف پس از ادغام
افزايش قاچاق، بخشي نگري در تعيين تعرفه‌ها و تضييع و فروپاشي نظام حمايت از حقوق مصرف‌كننده، افزايش سهم كالاهاي مصرفي از واردات، از بين رفتن نظام يكپارچه بازرگاني با تغيير متوليان ثبت‌سفارش، نظام تعرفه‌ها، نظام قيمت‌گذاري، تنظيم بازار، تشخيص و برخورد با انحصار، عدم حمايت هاي ساختاري از نظام صنفي کشور در دوره ادغام به وجود آمده است.
بعبارت دیگر گسست جديدي در نظام تجاري كشور پديدار شد و واردات، صادرات، كل نظام تعرفه‌ها، كل شبكه توزيع، كل نظام قيمت‌گذاري و نظام مقابله با انحصارات و نيز ساختار حمايت از حقوق مصرف کننده فاقد متولي يكپارچه شد.
6- عدم تحقق افزايش توليدات صادرات‌گرا كه از اهداف اصلي ادغام بوده است
*** پیشنهاد رییس کمیسیون صنایع و معادن مجلس چیست؟
به گزارش صنایع، نویسنده در پایان گزارش خود آورده است:
در کشورهای مختلف دنیا مدل‌های مختلف ادغام یا انفکاک در حوزه‌های صنعتی و تجاری مورد استفاده قرار گرفته، اما نکته مهم آن است که در عمده این کشورها، سیاست‌های تجاری و صنعتی در یک مرکز یا نهاد واحد به‌صورت یکپارچه عمل می‌کنند.
مخالفان تفکیک عمدتاً روی لزوم یکپارچگی سیاست‌های تجاری و صنعتی، جلوگیری از خام‌فروشی و ارتقاي ارزش‌افزوده کالاهای صادراتی و الزامات قانونی به‌خصوص سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و احکام مرتبط قانون برنامه ششم تأکید می‌کنند.
در مقابل موافقان تفکیک بر ماهیت فرابخشی بازرگانی، به فراموشی سپردن دیپلماسی تجاری، عدم شکل‌گیری نظام تعرفه‌ای هدفمند و همسو نشدن سیاست‌های تجاری و صنعتی پس از ادغام تاكيد دارند.
براي بهينه شدن فرآيند توليد و تأمين، لازم است کل زنجيره توليد و تأمين در هر زمينه در يک ساختار به شکل متمرکز پيگيري شود.
مديريت يکپارچه سبب حداکثر شدن ايجاد ارزش افزوده در زنجيره ارزش و پاسخ‌گويي بهتر دستگاه‌ها و عدم تزاحم وظايف و اختيارات مي‌شود.ه
مچنین موضوع عملکرد ضعیف بخش تولید و تجارت پس از ادغام یکی از موضوعات مهم مورد ادعای موافقان تفکیک و تشکیل وزارت بازرگانی مستقل است، اما مخالفان تفکیک در مقابل معتقدند که به‌جای ادغام فقط تجمیع اتفاق افتاد و از طرفی عملکرد بخش صنعت را باید در کل اقتصاد کشور مورد ارزیابی قرار داد که به‌دلیل رکود تورمی حاکم بر اقتصاد، تحریم شدید غرب، افت شدید درآمدهای نفتی، جهش قیمتی نرخ ارز و بی‌ثباتی در بازارهای پول، سرمایه، بازار کار، مسکن و غيره، اجرای نامناسب قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و نپرداختن سهم تولید، اجرای ناقص خصوصی‌سازی، کل اقتصاد دچار افت شده است و بخش صنعت کشور نیز متأثر از این فضای پس از ادغام بوده است.
اگرچه ادغام دستگاه‌هاي سياست‌گذار و پشتيبان توليد و تجارت مي‌توانست آثار مثبت فراواني داشته و تجربيات جهاني نيز نشان‌دهنده توفيق اين سياست است ولي فراهم نبودن زمينه، بستر و الزامات موردنياز براي ادغام اثربخش عاملي بود که منجر به ناکارآمدي اين تصميم گرديد.
درواقع مي¬توان گفت که اساساً وزارت صنايع و معادن و وزارت بازرگاني به معني واقعي کلمه هيچ وقت ادغام نشده بودند که بتوان قضاوتي در مورد عملکرد دستگاه ادغام‌شده داشت، بلکه صرفاً با تجميع ناقص دو وزارتخانه، وزارت صنعت، معدن و تجارت شکل‌گرفته بود. لذا ضروري است قبل از اتخاذ هرگونه تصميم جديد آسيب‌شناسي ادغام به‌طور کامل انجام شود تا از تکرار تصميمات نامناسب جلوگيري شود.
در مجموع، با عنایت به لزوم یکپارچگی سیاست‌های صنعتی و تجاری به‌عنوان الزام نظام سیاستگذاری صنعتی و یک اصل خدشه‌ناپذیر، الزامات سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و احکام برنامه ششم توسعه، عدم شکل‌گیری ادغام واقعی و فقدان وظایف و اختیارات وزارتخانه جدید، تفكيك حوزه‌هاي صنعت و بازرگاني با تامل بیشتری مطرح گردد.
در صورت عدم تفکیک وزارتخانه، در راستاي تكميل فرایندها و ساختارهاي مورد نياز، دولت در راستاي تبصره (2) قانون تشكيل دو وزارتخانه تعاون، كار و رفاه اجتماعی و صنعت، معدن و تجارت مصوب 11/4/1390 به تنقيح قوانين مربوطه به وظایف و اختيارات وزارت صنعت، معدن و تجارت تحت محورهاي ایجاد شوراي سياستگذاري صنعتی و تجاري، كاهش سطوح مدیریتی، تكميل فرایندهاي ادغام و رفع اشكالات كاركردي، اصلاح اساسنامه سازمان¬هاي توسعه¬اي، تقویت دیپلماسی تجاري و افزایش سهم صنایع با فناوري¬هاي پيشرفته و ارزش افزوده بالا ملزم شود.
نویسنده: مصطفی طاهری رییس کمیسیون صنایع و معادن مجلس شورای اسلامی
انتهای پیام///
برای نوشتن دیدگاه باید وارد بشوید.